Elke gemeente heeft een verordening moeten opstellen waarin de voorzieningenverstrekking is geregeld. De gemeente is niet verplicht om zich bij de besluitvorming te laten adviseren, maar als zij dat doet dan zijn de bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en met name afdeling 3.3 van toepassing. In het algemeen gesproken dient de gemeente zich ervan te vergewissen dat de advisering zorgvuldig heeft plaatsgevonden en dat de gehandicapte enerzijds de gegevens moet verstrekken op basis waarvan het besluit kan worden genomen en dat de gemeente en/of de adviseur anderzijds de gegevens moet verzamelen. Bijvoorbeeld contacten leggen met de behandelend sector voor zover dat nodig is.

Aanvragen die gedaan zijn nadat de kosten door de betrokkene al zijn gemaakt, behoeven in beginsel niet te worden vergoed.(2) Indien een gehandicapte het niet eens is met de beslissing op zijn aanvraag voor een voorziening, kan een bezwaarschrift worden ingediend. Beslissingen die de gemeente in het kader van de Wvg neemt, kunnen, nadat deze bezwaarprocedure is doorlopen, worden voorgelegd aan de rechter. Hoger beroep is mogelijk bij de Centrale Raad van Beroep.

Uit de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) kan worden opgemaakt waar de ondergrens ligt van de door de gemeente te treffen voorzieningen. Met andere woorden: wanneer is een voorziening niet meer verantwoord in de zin van artikel 3 Wvg? De wetgever heeft er uitdrukkelijk voor gekozen om aan de gemeente beleidsvrijheid te geven om zelf het beleid in te vullen. Daarbij is veel toegestaan, zolang de gehandicapte maar een verantwoorde voorziening krijgt aangeboden. De Raad toetst daarom een beslissing niet in volle omvang, maar oordeelt of de gemeente in redelijkheid tot de concrete beslissing had kunnen komen. Dit wordt marginale toetsing genoemd. In dit stuk wordt een overzicht gegeven van de stand van de jurisprudentie. De verwijzingen naar de jurisprudentie zijn met name naar het blad JSV en RSV.

Met nadruk zij er op gewezen dat de rechter alleen maar toetst of de gemeente bij de voorzieningverstrekking onder de minimumgrens van artikel 3 Wvg is gezakt. Met andere woorden dat de voorziening niet meer verantwoord is. Het is de gemeente altijd toegestaan meer te doen, dan wettelijk minimaal vereist is. Hetzij door in de verordening meer te regelen hetzij in een individueel geval. Voor clientenplatforms is hier een taak wegelegd. Met name nu in artikel 1a van de Wvg een officiele rol voor deze platforms is weggelegd, zijn de mogelijkheden daartoe vergroot.

Belang van de oude jurisprudentie.

Voor de inwerkingtreding werden de vervoersvoorzieningen door de bedrijfsverenigingen in het kader van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) verstrekt. De Regeling Geldelijke Steun Huisvesting Gehandicapten (RGSHG), waarin de woonvoorzieningen waren geregeld, werd al door de gemeenten uitgevoerd. Is de gemeente gebonden aan de wijze waarop vroeger vorm werd gegeven aan het beleid, of mag zij geheel nieuw beleid ontwikkelen? En misschien nog wel belangrijker: is de oude jurisprudentie van voor 1994 nog van toepassing?

De regering ging er destijds van uit dat de wijze waarop de gemeente inhoud zou geven aan de zorgplicht door de rechter op dezelfde wijze getoetst zou gaan worden als eertijds onder de AAW. In de praktijk is dit ook gebleken. Dit betekent echter niet dat de gemeente ook verplicht is om op dezelfde manier inhoud te geven aan het voorzieningenbeleid als voorheen de bedrijfsverenigingen. De gemeente heeft immers bewust de vrijheid van de wetgever gekregen om naar eigen inzicht vorm te geven aan het gehandicaptenbeleid.(3) Daarbij kan afstand worden genomen van het beleid zoals dat destijds onder de werking van de AAW is gegroeid. (4)

Dat de oude jurisprudentie nog geldt (onder meer) uit de volgende zinsnede: "(…) in het voetspoor van zijn onder art. 57 lid 2 ontwikkelde AAW-jurisprudentie (…)" . (5) Ook ten aanzien van het begrip algemeen gebruikelijk, (6) de 800-meter grens ten aanzien van de mogelijkheid om van het OV gebruik te maken, (7) greep de Raad terug op de AAW-jurisprudentie. Voor wat betreft het begrip 'ziekte of gebrek' sloot de Raad aan bij de Ziektewet en WAO/AAW jurisprudentie. In een zaak over een woonvoorziening overwoog de CRvB:(8)

Toelichting op enkele in de Wvg gehanteerde termen.

- maatschappelijk verkeer
De gemeente moet op grond van artikel 2 Wvg voorzieningen "ten behoeve van het maatschappelijk verkeer" verstrekken. Dit betekent dat de gehandicapte in staat moet worden gesteld om "binnen zijn woon- en leefomgeving in voldoende mate zijn sociale contacten te onderhouden en deel te nemen aan het maatschappelijk leven" (9) waarbij "bezoek aan elders wonende familie en vrienden daarbij, behoudens uitzonderingsgevallen, buiten beschouwing dient te blijven" (10) tenzij "er sprake is van dusdanig wezenlijke - en uitsluitend door persoonlijk bezoek in stand te houden - bovenregionale contacten dat beknotting daarvan onder de gegeven omstandigheden zou leiden tot sociaal isolement". (11) Dit geldt niet alleen geldt voor ver weg wonende familieleden maar ook voor andere bovenregionale contacten. (12)

- ergonomische belemmering
Onder een ergonomische beperking moet worden verstaan dat zich bij een gehandicapte een belemmering voordoet ten aanzien van een van de elementaire woonfuncties, welke in direct verband staat met een functionele beperking. (13) Een lawaaiige buurt is dat niet. (14) Een gebrekkig functionerende liftinstallatie kan wel een ergonomische belemmering opleveren, mits daardoor de bereikbaarheid van de woning wordt belemmerd. (15) Als iemand een verstandelijke handicap heeft waardoor de woning niet veilig is, dan valt dit onder de lichamelijke functionele beperkingen. (16) Ook de tuin kan onder omstandigheden onder 'de woning' vallen. (17) Dat door gemeente naar de goedkoopst adequate oplossing wordt gestreefd, strijdt niet met de Wvg. (18)
De eis dat ergonomische beperkingen moeten worden weggenomen, kan slechts ten aanzien van de ingrepen van bouwkundige of woontechnische aard worden gesteld. (19) Andere woonvoorzieningen zoals de verhuiskostenvergoeding, zijn dus ook mogelijk indien geen ergonomische beperkingen worden verminderd of weggenomen. (20)

- algemeen gebruikelijk
Algemeen gebruikelijk is een voorziening onder andere als deze normaal in de handel verkrijgbaar is, zoals de Spartamet. (21) Dit is niet in strijd met artikel 3 Wvg. De Raad stelt:

De aanleg van centrale verwarming is een algemeen gebruikelijke voorziening, passend bij de eisen van deze tijd, die niet voor vergoeding in aanmerking komt. Er is wel een uitzondering mogelijk, namelijk als een centrale verwarming uit medisch oogpunt noodzakelijk is, betrokkene niet kapitaalkrachtig én de huiseigenaar aanleg blijft weigeren. (23) Ten aanzien van sport- en hobbyclubs is het onderling regelen van gezamenlijk vervoer naar sport- en hobbyclubs algemeen gebruikelijk en valt het vervoer daarvoor dus buiten de Wvg. (24)
De kosten voor een nieuw rijbewijs dat nodig was wegens de noodzakelijke verstrekking van een bruikleenbus, waren niet algemeen gebruikelijk. (25)

- cliëntgericht
Deze term houdt niet meer in dan dat de geboden voorziening toegesneden dient te zijn op de handicaps van betrokkene en zijn of haar individuele omstandigheden. (26)

Woonvoorzieningen.

De gemeente moet 'beperkingen bij het normale gebruik van de woning', opheffen. Als iemand niet wordt beperkt in het normale gebruik van zijn woning, heeft de gemeente ook geen zorgplicht. Onder de essentiële woonfuncties vallen in elk geval slapen, eten en lichaamsreiniging, maar ook de veiligheid van de bewoner, het kunnen bereiken van de woning en het doen van de was. (68) Er mag bij dit laatste echter wel rekening worden gehouden met hetgeen andere huis- en gezinsgenoten kunnen doen. Voor een kind betekent het normale gebruik van de woning dat het zonder gevaar voor de eigen gezondheid moet kunnen spelen in de woonruimte (69) of de tuin. (70) Wel kan van de ouders worden gevraagd een hekje te plaatsen of om voor enige vorm van toezicht zorg te dragen. Indien iemand slechts enkele malen per dag de trap in zijn woning kan gebruiken, dan vormt dit een zodanige belemmering van het vrije gebruik van de woning dat niet meer van een normaal gebruik van de woning gesproken kan worden. (71) De Rechtbank te Breda vond dat onder normaal gebruik van de woning ook moet worden verstaan dat overdag de gordijnen zijn geopend en door de beglazing het daglicht naar binnen valt. Het overdag moeten sluiten van de gordijnen is dat niet, en daarom viel de vertrekking van zonwerend glas onder de Wvg. (72)

De in een AWBZ-instelling woonachtige gehandicapten vallen niet onder de zorgplicht van de gemeenten, zo blijkt uit artikel 2, tweede lid 2, Wvg. (73) Dit betekent dat gemeenten niet verplicht zijn om beperkingen in bijvoorbeeld de ouderlijke woning, weg te nemen of te verminderen (=bezoekbaar maken). (74) Het is niet aan de rechter om de wettelijke zorgplicht ten aanzien van die groep gehandicapten te verruimen. Ondanks het feit dat het bezoek aan de ouderlijke woning van wezenlijk belang is en daarbij problematische situaties kunnen ontstaan. (75)

Vocht en tocht kunnen woonproblemen leiden. Deze kunnen in het kader van de Wvg worden opgelost. Bijvoorbeeld door middel van een verhuiskostenvergoeding. Voorwaarde is wel dat de gehandicapte getracht heeft om de eigenaar de gebreken te laten verhelpen. (76) Dezelfde redenering hanteerde de Raad ten aanzien de aanleg van een centrale verwarming (77) en de vervanging van een lavet door een douche. (78) In het algemeen mag de gemeente er echter van uitgaan dat een woning die aan de bouwvoorschriften voldoet. Met gebrekkig onderhoud hoeft geen rekening te worden gehouden. (79)

Verhuist de gehandicapte dan wordt hem veelal een verhuiskostenvergoeding aangeboden. Indien de vergoeding wijzigt na de verhuizing dan geldt de hoogte van de vergoeding op het moment van verhuizing. (80) De verhuizing mag overigens de woonlasten niet meer laten toenemen dan de draagkracht groet is. Zie hierna in de paragraaf: De financiële kant van de Wvg.

De financiële kant van de Wvg.

In de Wvg is geregeld dat van de gehandicapte eigen bijdragen kunnen worden gevraagd of dat de financiële tegemoetkoming lager wordt vastgesteld dan hetgeen de voorziening kost. (83)
Onder de Wvg kan een voorziening ook in het geheel worden geweigerd omdat het inkomen te hoog is. Hij wordt dan geacht zelf de (extra) kosten te kunnen dragen. Om te voorkomen dat er zich een ongewenst cumulatie van eigen bijdragen en dergelijk voordoet is de Regeling financiële tegemoetkomingen en eigen bijdragen getroffen (hierna: Regeling). (84) De Regeling is van toepassing op de eigen bijdragen voor voorzieningen in natura en alle vormen van financiële tegemoetkomingen. Betreft het een forfaitaire tegemoetkoming, dan valt deze buiten de Regeling. (85) Dit komt overeen met de bedoeling van de wetgever. (86) De CRvB omschrijft de forfaitaire tegemoetkoming als een tegemoetkoming waarbij geen vastomlijnd eigen aandeel in de kosten is aan te wijzen. (87)

Het stellen van inkomensgrenzen is ook door de Regeling financiële tegemoetkomingen en eigen bijdragen niet onmogelijk gemaakt en heeft geen betrekking op forfaitaire tegemoetkomingen, zoals de vervoerskostenvergoeding. (88) Een grens van 1,5 maal de bijstandsnorm is toegestaan en ligt nog binnen de grenzen van de verantwoorde voorziening. (89)
In de Regeling zijn bepalingen opgenomen ten aanzien van de wijze waarop het inkomen moet worden berekend aan de hand waarvan de draagkracht wordt vastgesteld. Die zijn echter alleen van toepassing indien beoordeeld moet worden of het totaal aan eigen bijdragen en het aandeel van de kosten van een voorziening dat voor eigen rekening blijft, de draagkracht niet overschrijdt. Als de gemeente een inkomensgrens hanteert waarboven in het geheel geen voorziening meer wordt verstrekt , (90) mag zij in principe zelf bepalen hoe dat inkomen wordt berekend. Daar is echter wel een grens aan gesteld: (91)

De Regeling is, zoals gezegd, alleen van toepassing op eigen bijdragen en financiële tegemoetkomingen. Betalingen voor het collectief vervoer zijn geen eigen bijdrage in de zin van de Wvg als het tarief ongeveer gelijk is aan de blauwe strippenkaart. (93) De kosten van het collectief vervoer ontlopen die van het reguliere openbaar vervoer niet of nauwelijks en zijn daarmee gelijk aan de kosten die ook de niet gehandicapte voor zijn vervoer moet maken. In die zin zijn de kosten van het gebruik van het collectief vervoer als algemeen gebruikelijk aan te merken.
Als bij woningaanpassingen een inkomensgrens wordt gehanteerd, wordt de financiële tegemoetkoming in feite op nihil gesteld. De kosten van de woningaanpassing mag de draagkracht dan niet overschrijden. Dit blijkt uit de toelichting op de Regeling en valt af te leiden uit de hiervoor genoemde uitspraak van de CRvB. (94)

Tot slot: indien in plaats van een woningaanpassing wordt gesteld dat verhuizen de goedkoopst adequate oplossing is, dan mag de toename van de woonlasten niet groter zijn dan de draagkracht groot is. (95)

Matthijs Vermaat, 28 november 2000